Les bases navales et aéronavales
en territoire étranger-1
Nous commençons une série de posts sur quelques une des principales bases navales et aéronavales du monde, les conditions historiques et stratégiques de leur installation en territoire étranger, les accords qui y ont présidé, l’évolution de leur activité. Toutefois, le premier billet de la série, ci-dessous, précise le régime juridique qui s’applique à de telles bases.
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I
Le régime juridique de la base cédée à bail à un
Etat étranger
D’un strict point de vue militaire, il est assez logique qu’une base établie à l’étranger, pour des raisons de sécurité, de confidentialité et d’efficacité opérationnelle, relève de l’ordre juridique de l’Etat qui en a la concession. Il n’empêche cependant qu’elle n’est pas dissociée du reste du territoire de l’Etat concédant. Ce dernier la garde dans sa souveraineté, bien que ce ne soit pas son ordre juridique interne qui s’y applique pendant la durée de la concession. On est donc en situation d’extraterritorialité.
Sur l’espace considéré, elle suppose l’application d’un autre ordre juridique que celui de l’Etat qui est souverain sur le territoire. Les bases militaires cédées à bail, donc à titre temporaire, en sont un exemple rarissime. C’est l’occasion de ne pas succomber à la légende qui tend à faire des ambassades étrangères un espace extraterritorial ou, pire encore, un territoire de leur Etat d’envoi. C’est une vue de l’esprit. Elles ne sont en rien des enclaves de droit étranger. Tout comme les navires de guerre dans les eaux de souveraineté d’un Etat côtier, le fait d’être protégées par une inviolabilité ne signifie pas qu’elles sont extraterritoriales. Pour le navire on y reviendra.
Sur une base militaire en territoire étranger, le droit international ne laisse la place à aucune solution intermédiaire, et encore moins à une solution de vide juridique. C’est bien l’ordre juridique de l’Etat qui prend la base « en location » qui s’y applique durant toute la durée de ce bail international, et pour les seules activités que l’Etat concédant l’a autorisé à y mener.
Ces concessions que le droit international qualifie de « cessions à bail », entraînent nécessairement pour l’Etat concédant, un découplage entre sa souveraineté – qui demeure – et l’exercice de ses compétences territoriales sur l’espace considéré, qui s’autolimite et s’efface temporairement. Ainsi une cession à bail ne doit-elle pas être confondue avec une cession définitive de territoire ; elle ne porte pas atteinte à l’intégrité territoriale du concédant.
Le droit international public admet parfaitement cette dissociation entre la souveraineté et l’exercice de la compétence territoriale. Les Etats-Unis eux-mêmes l’ont toujours acceptée : « It is clearly established under international law that a state may grant to a foreign state the right to exercise exclusive governmental powers within portions of its territory without effecting a cession of its sovereignty over that territory. »
Digest of US Practice of International Law, 1977, p. 593 : « Il est clairement établi par le droit international qu’un Etat puisse concéder à un Etat étranger le droit d’exercer à titre exclusif des pouvoirs gouvernementaux à l’intérieur de portions de son territoire sans que cela opère une cession de sa souveraineté sur ledit territoire ».
Ces considérations auront leur importance lorsque nous examinerons très prochainement le cas de la base aéronavale de Guantanamo et la question de la licéité du camp d’internement de présumés terroristes implanté dans son enceinte après les attentats du 21 septembre 2001.
Le droit international accepte également que l’Etat qui est en possession, même temporaire, d’un territoire qui n’a pas de contiguïté avec son territoire métropolitain, y instaure un ordre juridique quelque peu différent de celui qui régit son territoire métropolitain, par exemple en matière fiscale. Mais il y a bien, en toute hypothèse, un ordre juridique civil sur le territoire excentré et ce dernier doit s’inscrire dans le respect des principes constitutionnels et des principes juridiques fondamentaux qui régissent l’Etat possessionné. Ce dernier doit tout autant veiller à ce que soient respectés sur ces territoires les engagements internationaux qui le lient au reste de la société internationale, par exemple en matière de respect des droits de l’homme et des standards minimum de civilisation.
II
Les bases souveraines à l’étranger
Contrairement aux bases concédées, une telle situation est rarissime de nos jours. Mais elleexiste. Tel est le cas des bases aéronavales souveraines du Royaume-Uni à Chypre. Ce sont des bases dites « de souveraineté » parce qu’elles sont pleinement des territoires britanniques.
Bien qu’étant situées sur le territoire d’un Etat, la République de Chypre, elles ne sont pas concédées mais ont été l’objet d’une cession de souveraineté au Royaume-Uni, de sorte que ce dernier y est l’Etat souverain : accords de Londres du 19 février 1959 entre le Royaume Uni, la Grèce et la Turquie, signés au moment de l’accession de l’île à l’indépendance.
Ce sont les Sovereign Base Areas (SBA) d’Akrotiri et de Dekhelia, d’une superficie totale de 254 km2, soit 3% du territoire de l’île. Et comme ces bases sont situées sur le littoral de l’île, le Royaume-Uni bénéficie même, grâce à elles, d’un espace de mer territoriale.
On verra là encore dans un autre post la raison de l’existence de ces bases. Une raison éminemment stratégique bin sûr !
Jean-Paul Pancracio
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