Les rivages de la mer dans un estuaire et le droit de l’urbanisme

Estuaire de la Canche-Le Touquet

Estuaire de la Canche, Le Touquet, décembre 2012. Photo JPP

L’arrêt du Conseil d’Etat du 12 novembre 2014

n° 369147, Commune de Pont-Aven

Allez, un peu de droit administratif ne peut pas faire de mal. L’ayant enseigné et pratiqué au contentieux, il a longtemps été ma discipline de prédilection. J’y reviens toujours avec plaisir.  Je vous propose ce commentaire sur un bel arrêt du Conseil d’Etat.

L’affaire met en cause un permis de construire accordé le 14 septembre 2006 à Mme D… par M. le maire de Pont-Aven (Finistère) en vue de la construction d’une maison d’habitation à proximité du rivage de l’Aven qui a son débouché, non loin de là, sur l’océan. C’est précisément à Pont-Aven que la rivière Aven commence à présenter les caractères d’un estuaire. Et comme tous les estuaires, il est sujet à l’influence du flot marin jusqu’à une certaine distance en amont de son débouché sur la mer.

Une habitante de la commune, Mme A…B…, a considéré que l’attribution de ce permis de construire portait atteinte à la qualité naturelle du littoral et n’était pas conforme au paragraphe 1 de l’article L. 146 du code de l’urbanisme ainsi qu’à l’article L. 321-2 du code de l’environnement. Ces deux articles transposent en effet dans leur champ d’application respectif, les dispositions de l’article 2 de la loi littorale du 3 janvier 1986 qui définit ce qu’est une « commune littorale », dans laquelle, par voie de conséquence, l’attribution de permis de construire subira des restrictions particulières dans une finalité de protection des sites.

L’article L.321 en son paragraphe 2° précise que les communes riveraines d’un estuaire seront considérées comme des communes littorales de la mer, à la condition toutefois que leur territoire soit situé en aval de la limite de salure des eaux, limite qui au surplus doit être officialisée, sur la base de ce critère, par un décret en Conseil d’Etat. Elles sont alors considérées comme participant « aux équilibres économiques et écologiques littoraux. » Dans le cas où une partie seulement de ce territoire se trouve en aval de la limite de salure des eaux, il n’en reste pas moins que c’est l’ensemble du territoire de la commune qui se trouve affecté par la qualification de commune littorale et tout spécialement l’ensemble de la partie riveraine où doivent dès lors s’appliquer les limites légales, particulièrement contraignantes mais à juste raison, posées à l’extension de l’urbanisation.

En première instance, le Tribunal administratif de Rennes avait, par un jugement du 30 août 2011, rejeté la demande d’annulation du permis de construire litigieux. Dans un arrêt du 5 avril 2013, la Cour administrative d’appel de Nantes annulait ce jugement, faisant ainsi droit à la demande de Mme A…B… et annulant le permis de construire litigieux. Le maire de Pont-Aven déposait alors un recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

La haute Assemblée a finalement cassé l’arrêt de la Cour d’appel, validant par l’effet indirect d’un vice relevé dans la procédure contentieuse, le permis de construire dont Mme D… était bénéficiaire. Elle ne prend pas position sur le fait de savoir si le permis de construire accordé pouvait nuire ou pas à l’environnement littoral. Mais au-delà de la question de procédure relevée, l’insuffisance de contradictoire, c’est aussi une question de fond essentielle qui est en cause.

Ainsi, sans être située sur le littoral océanique proprement dit, la commune de Pont-Aven pouvait se voir qualifiée de « commune littorale », riveraine de la mer, en tant que située sur les rives d’un estuaire sensible à l’action du flot marin, notamment par l’effet des marées. Cette limite de salure des eaux pouvait toutefois se situer en aval du territoire de la commune, tant il est vrai que le cours de l’Aven s’élargit seulement en aval de l’agglomération. Cette marque de l’influence prépondérante de la mer sur le cours de la rivière, cette limite en aval de laquelle l’estuaire n’est déjà plus rivière mais déjà la mer, pourrait donc fort bien ne pas remonter jusqu’à la commune.

Mais il faudra attendre pour savoir, dans ce cas précis, où se situe exactement et en ce moment, cette fameuse limite. Il n’appartenait pas à la Haute Assemblée de statuer sur ce point particulier, elle ne le pouvait pas et elle ne l’a pas fait. Elle a néanmoins livré dans son arrêt des éléments très intéressants qui viennent compléter un code de l’environnement lacunaire en ce domaine.

Le Conseil d’Etat a considéré que la seule limite de salure des eaux objectivement disponible au moment où s’est cristallisé ce contentieux, était établie, sur l’Aven, par un décret très ancien, en date du 3 juin 1899, sur la transversale que dessinait un déversoir propre à plusieurs moulins. Il en résultait dès lors, au regard du droit administratif contemporain, que Pont-Aven pouvait être une commune littorale, alors même que la requérante n’avait pas pensé à l’invoquer pour justifier sa demande d’annulation du permis de construire de Mme D… Mais pour le Conseil d’Etat, cette seule référence pour statuer sur la validité du permis de construire en cause était manifestement un peu simple, trop vieille, trop incertaine.

Et pour ne pas s’en être contenté, il nous gratifie là d’un bel arrêt ! Son cheminement logique a été le suivant:

La loi littoral telle qu’intégrée au code de l’environnement ne précise pas en fonction de quels critères peut être déterminé l’emplacement de la ligne transversale de salure des eaux sur le cours d’un estuaire, considération en fonction de laquelle il est décidé si une commune est littorale ou non.

Le juge qualifie ensuite l’acte par lequel est établie cette limite, à savoir un décret en Conseil d’Etat, d’acte à « caractère recognitif ». Cela signifie que sa portée peut être remise en cause, à tout le moins discutée et objet d’un débat contradictoire, à l’occasion d’un contentieux d’urbanisme et d’environnement devant le juge administratif.

Par acte recognitif, il faut entendre un acte qui statue sur une situation de fait existant à un moment donné, résultant souvent d’éléments naturels dont peut découler une qualification juridique. Mais la situation prise en compte est elle-même susceptible d’évoluer dans le temps et donc créer les conditions d’une contestation justifiée de l’acte recognitif initial. L’acte recognitif non créateur de droits en tant que tel peut ainsi devenir erroné par l’effet d’un changement de circonstances et justifier son abrogation par l’administration. C’est par exemple le cas lorsque l’administration délimite son domaine public maritime naturel par rapport aux propriétés privées riveraines : l’acte peut toujours être remis en cause en fonction de l’évolution des marées, de la montée du flot alternatif au-delà ou en-deçà de l’ancienne limite et dirons-nous… des effets du changement climatique.

C’est là aussi que l’arrêt du Conseil d’Etat livre des éléments intéressants. L’incertitude juridique laissée par la loi littoral et l’article L. 321-2 du code de l’environnement sur les éléments à prendre en compte pour déterminer la limite de salure des eaux, doit être dépassée. L’enjeu est en effet de parvenir à une ligne réellement objective assise sur une réalité naturelle, quand bien même serait-elle évolutive. Et pour le juge administratif, ce n’est pas uniquement la limite de salure des eaux qu’il faut prendre en compte, critère qu’il juge insuffisant, mais un ensemble plus diversifié d’éléments. C’est ce faisceau qui permettra d’apporter la preuve la plus objective  de l’endroit de l’estuaire où cesse l’influence prépondérante de la mer sur la rivière, de l’eau saumâtre sur l’eau douce avec l’ensemble des deux biotopes qui leur sont associés. La Haute Assemblée énonce ainsi qu’en la matière, il convient de se référer au plus grand nombre d’indices accessibles: prévalence d’eau salée ou d’eau douce, configuration des côtes avec effet des marées sur les rives, origine des atterrissements, nature fluviale ou maritime de la faune et de la végétation. Dès lors « Considérant […] que la part relative de chacun de ces indices, dont se dégage l’influence prépondérante ou non de la mer, doit être appréciée en fonction des circonstances propres à chaque espèce ; qu’eu égard au caractère recognitif d’un tel acte, la délimitation à laquelle il procède peut être contestée à toute époque; »

C’est pourquoi, la Haute Assemblée a estimé que pour juger l’affaire en droit et apprécier en toute connaissance de cause le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Rennes et la légalité du permis de construire contesté, la Cour administrative d’appel aurait dû permettre aux parties, en les y invitant d’office, de débattre contradictoirement, (nécessairement sur le fondement d’un rapport d’experts), de la portée du décret du 3 juin 1899 et éventuellement de sa remise en cause :

« Considérant qu’en statuant ainsi, sans mettre les parties à même de débattre de la portée du décret du 3 juin 1899 qu’aucune d’entre elles n’avait invoqué, alors qu’il résulte de ce qui a été dit au point de 2 que, si ce décret avait alors été publié au Journal officiel de la République française, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que la délimitation de la mer à l’embouchure de la rivière Aven fût discutée à l’occasion du litige dont elle était saisie, la cour a méconnu les exigences du caractère contradictoire de la procédure et, par suite, entaché son arrêt d’irrégularité ; qu’il suit de là que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, la commune de Pont-Aven est fondée à en demander l’annulation ; »

[Ci-dessous: photo de Jérôme Deck, Pont-Aven’s natural harbor, avril 2012, Fickr/PhotoPin]

Photo Jérôme Deck-Pont Aven's natural harbor-avril 2012

L’affaire est renvoyée devant la Cour administrative d’appel de Nantes.

Les maires de communes riveraines d’un estuaire sont donc prévenus. La limite transversale dite « de salure des eaux » – formule qui n’est plus totalement appropriée désormais – n’est plus établie ad vitam aeternam. Elle peut fort bien quitter leur territoire par l’aval, ce qui exclura leur commune de la catégorie des communes littorales. Elle peut aussi courir vers l’amont au-delà de leur territoire, alors même qu’elle se trouvait naguère en aval de celui-ci, faisant alors entrer la commune dans les contraintes d’urbanisme et d’environnement que connaissent les communes littorales. Le changement climatique en cours, avec l’élévation du niveau moyen des océans nous porterait à dire que ce sera plutôt ce cas de figure qui se manifestera dans l’avenir.

Ajoutons que les maires qui seraient tentés de céder à une commune située en aval d’un estuaire  une partie de leur territoire pour échapper à ces contraintes, comme l’a montré un cas récent, devraient aussi prendre garde de ne pas faire un marché de dupes. La mer qu’ils ont voulu fuir, ou tout du moins son influence sur l’estuaire, pourrait bien les rattraper et faire requalifier leur commune.

C’est tout le problème des qualifications juridiques qui tiennent à la constatation d’éléments extérieurs évolutifs. Mais s’agissant de la protection de l’environnement, il n’y a pas de meilleur parti à prendre.

Jean-Paul Pancracio

Le sous-marin dans une mer territoriale étrangère

Il y a eu au cours du mois d’octobre, comme la presse s’en est faite l’écho, des incursions de sous-marins étrangers en immersion dans la mer territoriale de la Suède. C’est l’occasion de rappeler ce que prescrit le droit international de la mer en pareil cas, tant pour le sous-marin lui-même que pour l’Etat côtier.

[Ci-dessous : sous-marin nucléaire d’attaque de l’US Navy. Photo Rennett Stowe, PhotoPin]

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  • La mer territoriale, d’une largeur de 12 milles marins, est une zone de souveraineté de l’Etat côtier ; la seule avec les eaux intérieures (petites baies, ports, chenaux d’accès aux ports…).
  • Cette zone constitue les approches maritimes du territoire de l’Etat côtier. C’est pourquoi ce dernier, pour des raisons tenant à sa sécurité, s’y voit reconnaître des compétences particulières envers les navires de guerre. S’il doit leur accorder comme aux navires privés, le droit de libre passage inoffensif, encore faut-il que lors du transit dans la zone, ils ne fassent pas d’actes qui pourraient être considérés comme non inoffensifs. Dans ce dernier cas, l’Etat côtier pourra demander au navire concerné et à ses conserves, de quitter immédiatement sa mer territoriale.
  • Mais pour le sous-marin, il y a en outre des prescriptions particulières. Dès qu’il entre dans une mer territoriale étrangère, il a l’obligation de faire surface (article 30) et de s’identifier très clairement en arborant son pavillon. De plus, au titre du passage inoffensif, il ne doit pas s’immobiliser et doit effectuer son transit sans discontinuer.
  • La seule exception à cette obligation est dans les détroits internationaux mettant en communication des parties de mers libres (haute met er ZEE): bien que les eaux de la plupart de ces détroits soient incluses dans les mers territoriales des Etats riverains, le sous-marin peut y demeurer en plongée. C’est une dérogation que les grandes puissances maritimes ont obtenue lors des négociations de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer (1982). Il fallait que les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE), qui ne doivent pas faire surface durant leur mission, toute emprunte de furtivité, mais aussi les sous-marins d’attaque, puissent accomplir leur mission stratégique même lorsqu’ils passent un détroit. Evidemment, encore faut-il que les eaux du détroit soient assez profondes pour laisser un espace vertical suffisant, d’au moins 20 m., entre la coque des navires de surface et le kiosque du sous-marin.

Ce n’est pas la première fois que des sous-marins non identifiés sont repérés par un Etat dans sa mer territoriale. Il faut dire que les sous-marins d’attaque sont équipés pour les missions d’écoute et de renseignement : pour ce qui se passe sur terre autant qu’en mer. Pour ce faire, ils doivent parfois s’approcher assez près d’une côte, pouvant même demeurer postés, en plongée, pendant des jours, dans les approches du littoral, si le plateau continental le permet en n’étant pas trop relevé. Il est donc conçu pour l’illicite. Et parfois, il se fait prendre, si une avarie l’immobilise  en pleine infraction.

Ce fut le cas du sous-marin soviétique Wiskey 137 qui s’échoua le 27 octobre 1981 sur un haut fond des eaux de souveraineté suédoises, à moins de 5 km de la côte. La Suède protesta par une  note diplomatique auprès de Moscou. Les autorités soviétiques, cas rarissime, firent des excuses officielles.

Mais est-ce que le fait pour le sous-marin étranger de naviguer en immersion dans une mer territoriale étrangère est automatiquement constitutif d’une navigation en passage non inoffensif ? Je ne pense pas. C’est une infraction au droit de la mer, mais ce n’est pas nécessairement une atteinte au libre passage inoffensif. Cette dernière ne sera caractérisée qu’en cas de gêne à la navigation ou de menace directe contre l’Etat côtier.

La convention de Montego Bay, donne une liste précise des situations qu’il conviendra de considérer comme constitutives d’actes non-inoffensifs et le passage d’un sous-marin étranger en immersion dans une mer territoriale étrangère n’y figure pas. Il y a donc bien dissociation entre les deux types d’infraction. En revanche, par assimilation, on pourrait considérer comme non inoffensifs, parce qu’étant une véritable menace envers l’Etat côtier, le fait pour le sous-marin de se placer en position d’immersion statique dans les eaux territoriales de celui-ci, de même que le fait d’extraire de son habitacle, par le sas des tubes lance-torpilles, des membres de son équipage (les nageurs de combat sont entraînés à cela).

Une seconde question est de savoir, en temps de paix, à quels moyens peut recourir l’Etat côtier quand désire identifier ou à tout le moins faire partir un sous-marin étranger qu’il a repéré en immersion dans ses eaux de souveraineté ? Entre autres, le sonar et des tirs de semonce au moyen de grenades adaptées pour faire comprendre à l’intrus qu’il est repéré. Il y a aussi ces merveilleuses petites balises qu’une frégate de lutte anti sous-marine immergera à distance régulière au-dessus du plateau continental et qui signaleront la présence du sous-marin dès qu’il bougera. Il peut aussi être coulé, mais uniquement par erreur !

 Jean-Paul Pancracio

Ci-dessous : USS Georgia. Photo US Department of Defense Current Photos. 2009. PhotoPin

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Le différend relatif à la délimitation maritime dans l’Océan indien (Somalie c. Kenya)

Le 28 août 2014, la République fédérale de Somalie a introduit devant la Cour Internationale de Justice (CIJ) à La Haye, une instance contre la République du Kenya, pour un « différend relatif à la délimitation maritime dans l’Océan indien » (n° 2014/27).

Dans sa requête, la Somalie allègue, après l’échec de négociations bilatérales menées sur le sujet, un désaccord existant entre les deux Etats sur l’emplacement de la « frontière » maritime dans la zone de contact de leurs zones maritimes respectives.

La Somalie demande à la Cour « de déterminer, conformément au droit international, le tracé complet de la frontière maritime unique départageant l’ensemble des espaces maritimes relevant du Kenya et d’elle-même dans l’Océan indien, y compris le plateau continental au-delà de la limite des 200 [milles marins] ».

La Somalie explique notamment dans sa requête que la ligne départageant les deux mers territoriales « devrait correspondre à la ligne médiane prévue à l’article 15, puisqu’il n’existe aucune circonstance spéciale justifiant qu’elle s’en écarte » (la présence d’îles côtières par exemple). S’agissant des zones économiques exclusives et des plateaux continentaux, la Somalie propose que limite devrait être établie « conformément à la démarche en trois étapes systématiquement suivie par la Cour pour l’application des articles 74 et 83 » de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer (ndlr : fixation du linéaire côtier pertinent au regard de la totalité de la zone contestée, tracé de la ligne d’équidistance, aménagement de cette dernière en fonction d’éventuelles circonstances pertinentes à prendre en compte et de la recherche d’une solution équitable tout en respectant un principe de juste proportionnalité entre les zones issues de ce tracé et les linéaires côtiers respectifs des deux Etats).

De son côté, lors des discussions antérieures qu’il a eues avec la Somalie sur ce différend, le Kenya proposait de tracer la limite de ces zones en partant de l’orientation de la frontière terrestre à son débouché sur la mer et en prolongeant celle-ci, sur l’espace maritime par une ligne droite s’étendant plein Est le long du parallèle de latitude passant par ce point terminal de la frontière terrestre, sur toute l’étendue de la mer territoriale, de la zone économique exclusive et du plateau continental.

Le problème est que, en utilisant le procédé avancé par la Somalie, on aboutit presque toujours à un tracé de délimitation maritime non équitable entre deux Etats dont les côtes sont dans le prolongement l’une de l’autre. Il est probable que la Cour ne s’en tiendra pas à une conception aussi simpliste. La solution équitable sera probablement sur une ligne intermédiaire entre les propositions des deux Etats, mais peut-être pas si éloignée du parallèle choisi en référence par le Kenya. D’autant que ce pays est handicapé par la présence de la relative concavité de son littoral, légèrement encastré dans celui de la Somalie au nord et de la Tanzanie au sud, aux linéaires côtiers bien plus étendus. Affaire à suivre, donc.

La zone litigieuse située entre les deux propositions, s’étend sur plus de 100 000 km2 et est supposée riche en pétrole et en gaz. Or la Somalie s’insurge contre le fait que le Kenya se soit autorisé à y délivrer des permis d’exploitation alors même que la limite maritime entre les mers territoriales, zones économiques exclusives et plateaux continentaux des deux Etats n’est pas fixée.

La Cour a fixé à la Somalie la date du 13 juillet 2015 pour la production de son mémoire (argumentaire complet de sa requête introductive d’instance), et la date du 20 mai 2016 au Kenya pour produire son contre-mémoire.

Jean-Paul Pancracio

CARTE de la zone litigieuse

S : Somalie; K : Kenya; T : Tanzanie; A : ligne proposée par la Somalie; B : ligne proposée par le Kenya; Equ : Equateur

 Carte Somalie-Kenya

Interpol et la lutte contre la pêche illégale

D’une manière générale les activités d’Interpol sont assez méconnues du grand public. Cette Organisation internationale de police criminelle (OIPC) a pour objet la coopération policière à l’échelle mondiale. Créée en 1923 et ayant son siège central en France, à Lyon, elle agit contre toutes les formes de criminalité qui ont une dimension transfrontière : soit parce que leurs auteurs opèrent dans le cadre de réseaux multinationaux, soit parce qu’ils mènent leurs actions dans une pluralité d’Etats ou dans des zones internationales comme la haute mer, soit parce que des personnes recherchées sont en fuite au-delà des frontières de leur propre pays. Cela va des crimes de sang, aux trafics illégaux de toutes natures, aux réseaux de migration clandestine, à la contrefaçon, à la piraterie maritime, au terrorisme, à la recherche de personnes disparues, à la cybercriminalité, etc.[1]

Mais on sait peut-être moins qu’Interpol intervient aussi, à ce titre, dans la lutte contre la pêche maritime illégale. Dans les trois affaires conjointes qui sont l’objet du présent article, l’Organisation, sollicitée par un Etat demandeur dit Country of offense, en l’occurrence la Nouvelle-Zélande, a lancé à l’attention de tous ses Etats membres (elle en a 190) une « note violette » (purple notice) [2] dont l’objet est de recueillir auprès d’eux toutes informations utiles sur des navires soupçonnés de se livrer à une activité de pêche prohibée, de même que sur leurs véritables propriétaires et les ports où ils déchargent le produit de leurs campagnes. Ces informations serviront à ensuite à la répression.

En l’occurrence, le 13 janvier 2015, la Nouvelle-Zélande a saisi Interpol de demandes de renseignements concernant trois navires surpris en pêche illicite de légines à l’aide de filets maillants, dans une zone de l’Océan austral (Antarctique) couverte par la convention de Cambera sur la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique[3], connue sous le sigle anglais CCAMLR (Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Ressources)[4] adoptée le 20 mai 1980. Elle est gérée par une Commission internationale de même nom et de même sigle que l’on prononce « Camelar », qui a son siège à Hobbart en Tasmanie (Australie). Le champ d’application de la convention et des mesures de conservations adoptée par la Commission s’étend à l’ensemble de la zone maritime antarctique couverte par le traité sur l’Antarctique de 1959 instaurant l’internationalisation du continent austral, soit toutes les eaux situées entre ses côtes et le 60e parallèle de latitude Sud, dénommées Océan austral.

Précisons que 50% de la superficie de la zone de compétence de la CCAMLR sont totalement fermés à la pêche. Pour la protection de l’environnement marin, l’ensemble de la zone maritime antarctique est divisée en 9 régions (nous reviendrons dans un article ultérieur sur les projets de création d’aires marines protégées en Antarctique, notamment en mer de Ross).

Les trois navires de 60 mètres sont actuellement identifiés sous les noms de Songhua, Yongding, Kunlun, mais en ont changé souvent, de même que de pavillon, pour mieux échapper à l’identification et à la répression. Déjà aperçus navigant de conserve en décembre 2014 par un avion australien de surveillance maritime, les trois navires ont été à nouveau repérés en infraction le 13 janvier 2015 par un navire de patrouille néo-zélandais.

Depuis 2008, le Songhua aurait changé huit fois de nom et six fois de pavillon ; le Yongding (pavillon de Guinée-Equatoriale) aurait quant à lui, depuis 2001, changé onze fois de nom et neuf fois de pavillon ; le Kunlun, également onze fois de nom et cinq fois de pavillon.

Dans de telles conditions, il est fort probable qu’ils appartiennent à des propriétaires opérant en réseaux criminels et se dissimulant derrière des sociétés écrans dont les sièges-boîte-aux-lettres pourraient être à Belize et au Panama.

Les trois notes violettes émises par Interpol sur ces trois navires (purple notices n° 247, 248, 249) indiquent notamment à l’appui de la demande de renseignement, en prenant pour  exemple celle concernant le Yongding :

« Le Gouvernement de Nouvelle-Zélande et le Secrétariat général d’Interpol recherchent de plus amples informations sur les activités du navire de pêche Yongding (3CAE). Des informations sont également recherchées concernant les individus et réseaux qui possèdent, opèrent et bénéficient des activités de pêche illégale de ce navire. »

« Le Yongding a changé plusieurs fois des nom, de registre national (pavillon) et d’autres caractéristiques d’identification pour éviter la détection de ses activités de pêche prohibée. En changeant ces caractéristiques de façon répétée, les propriétaires du Yongding démontrent leur volonté d’éviter les sanctions associées à une inscription sur la liste noire (blacklisting) » de la CCAMLR.

Jean-Paul Pancracio

[1] Interpol a un interlocuteur institutionnel dans chacun de ses Etats membres sous la forme d’un Bureau Central National (BCN) outre six bureaux régionaux à travers le monde. Le BCN est un service de police nationale chargé de l’ensemble des relations avec Interpol et de faire la liaison entre l’Organisation et les autorités de l’Etat. En France, le BCN est présidé es qualités par le Directeur central de la Police judiciaire.

[2] Interpol utilise six catégories de notes caractérisées chacune par une couleur. Rouge : personne faisant l’objet d’un mandat d’arrêt international ; Bleu : personne soupçonnée d’être liée à une affaire criminelle ; Verte : personne susceptible de commettre un crime ou délit ; Jaune : personnes disparues ; Noire : identification d’un corps ; Orange : alerte sur un danger imminent pour la sécurité publique  constitué par des personnes, des objets ou des processus. Violette : recherche d’informations sur les modes opératoires, les dispositifs et les modes de dissimulation utilisés par des criminels.

[3] 32 Etats sont parties à la convention.

[4] Elle est entrée en vigueur le 7 avril 1982.

Un jugement sur les cancers des dockers

Il y a des moments où il faut sortir un petit peu de ses domaines de spécialité pour souligner un événement. Alors une fois n’est pas coutume, et en toute modestie, ce blog vous propose un article ayant trait au droit social des métiers portuaires.

C’est en effet un jugement d’un grand retentissement qui a été rendu par le Tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS)  de Nantes, le 5 décembre. Il reconnaît comme maladie professionnelle le cancer multiple (rein et thyroïde) d’un ancien docker décédé à 56 ans, en 2011, en reliant clairement ce décès aux substances toxiques inhalées par la victime dans le cadre de son activité professionnelle. Après une demande de reconnaissance de son affection comme maladie professionnelle déposée de son vivant par le docker auprès de la CPAM de Loire-Atlantique, sa famille a poursuivi le combat après son décès et a porté le dossier devant le TASS.

Il faut dire que ce métier dont on avait trop tendance à penser qu’il était moins dangereux que par le passé, l’est encore, mais plus insidieusement et de façon moins immédiatement visible que ne l’est une chute ou un choc violent dans une soute, sur un pont de navire ou un quai. Telle est l’inhalation de substances toxiques que les pouvoirs publics persistaient à ne pas vouloir inscrire au rang des maladies professionnelles des dockers et des membres d’autres métiers portuaires.

En la matière, il peut s’agir tout autant d’un chargement de billes de bois traitées aux fongicides avant embarquement ou d’un chargement de blé en soute traité aux pesticides pour éviter les parasites et sa transformation pendant le transport, les gaz et autres substances, notamment raticides, introduits dans les conteneurs aux mêmes fins de conservation des marchandises. Les dockers, systématiquement pressés par le temps pour éviter aux navires de lourds frais de séjour à quai, travaillent souvent, notamment, sur des soutes insuffisamment aérées et non totalement dégagées de leur toxicité. Ils se trouvent de ce fait exposés à des substances qui, par l’accumulation des expositions, au fil du temps, ont des effets cancérigènes. Les douaniers ont également eu au cours des dernières années à se plaindre de malaises ressentis lorsqu’ils ouvraient certains conteneurs ne comportant aucune indication relative au traitement de leur contenu.

Ce qui a contribué à convaincre le TASS de Nantes, c’est aussi le taux anormal de cas de morts par cancer relevé durant les vingt dernières années chez les dockers en activité et celui tout aussi anormal des dockers qui en sont actuellement atteint. Une très forte probabilité de lien de cause à effet avec les produits toxiques inhalés a ainsi pu être établie. Le TASS, qui avait pour cela toutes les expertises souhaitables en main, s’en est fait une conviction.

Beaucoup de compétences en effet ont travaillé, directement ou indirectement, à former une telle décision. Saluons dans cette affaire une remarquable conjonction d’efforts pluridisciplinaires parmi lesquels : le travail de recherche accompli sur ce sujet par nos collègues du dynamique Centre de de droit maritime et océanique (CDMO)[1] de l’Université de Nantes dirigé tout comme l’Observatoire des Droits des Marins, par le professeur Patrick Chaumette, les sociologues de la Maison des Sciences de l’homme Ange Guépin de Nantes qui ont travaillé entre autres avec les médecins du travail et les juristes, l’association pour la protection de la santé au travail des métiers portuaires. Sans oublier bien sûr, maître Véronique Aubry, du barreau de Nantes, qui a porté ce dossier en justice et l’a brillamment plaidé.

En mars 2014, dans le cadre du projet de recherche pluridisciplinaire « Escales » mené sur ces questions par  l’Université de Nantes, et réunissant juristes, sociologues, historiens, médecins, un colloque avait eu lieu à Saint-Nazaire sur « Les expositions professionnelles aux cancérogènes dans les métiers portuaires. Connaissance, prévention : enjeux de santé publique ». Après cette victoire, un nouveau défi : faire avancer la prévention et la protection des professions portuaires exposées à ce type de risques. C’est en marche !

Jean-Paul Pancracio



[1] Il est un des départements de l’Institut Universitaire de la Mer et du Littoral (IUML) de la même université, qui rassemble des spécialistes de plusieurs disciplines.

Un bilan des pertes en vies humaines sur les paquebots et ferries

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Photo Eric Constantineau, « 15/52: Titanic, 14 avril 2011, Photopin.

Au cours des dix dernières années (2004-2014) c’est l’équivalent de trois Titanic qui sont à déplorer. Un lourd bilan de 4 784 vies humaines perdues sur les navires de passagers, qu’il s’agisse de paquebots ou de ferries.

Un rapport de IHS Maritime (Source : Veronika Farkas, « passenger ship casualties », in IHS Maritime 360, 26 novembre 2014; site www.ihsmaritime360.com), dénombre 1944 accidents de mer dont 68 se sont traduits par un naufrage avec perte du navire. Parmi les plus meurtriers, il faut mentionner  le naufrage du Spice Islander 1 en 2011, dans l’océan Indien, et ses 1 573 morts. Récemment c’est le procès du commandant du ferry sud-coréen Sewol qui a défrayé la chronique, son navire ayant sombré le 16 avril 2014 entraînant la mort de 304 personnes, (sur 476 passagers), essentiellement des lycéens en voyage scolaire vers l’île de Jeju au large de Séoul. Le commandant, déguisé en passager vêtu d’un ciré, le visage dissimulé sous une capuche et une écharpe, avait fui le navire avec les premiers évacués, après avoir ordonné aux lycéens qui étaient à bord de ne pas quitter leurs cabines. Il vient d’être condamné à 36 ans de réclusion criminelle le 11 novembre alors que la peine de mort était requise contre lui (appel du parquet).

On ne peut omettre non plus le cas également récent du paquebot Costa Concordia qui a éperonné le 13 janvier 2013 la petite île côtière du Giglio en Toscane, se couchant entièrement sur tribord et faisant 32 morts sur les 4229 personnes à bord. Là encore le commandant, dont le procès est en cours en Italie, a quitté le  navire avant qu’il ne soit totalement évacué.

Le ferry Spice Islander 1, de plus de 40 ans d’âge et surchargé, a fait naufrage le 10 septembre 2011 entre l’archipel de Zanzibar et la côte continentale tanzanienne, faisant 1573 victimes comme indiqué supra, tout comme le ferry MV Skagit, également âgé et en surcharge, dans les mêmes parages, le 18 juillet 2012, faisant 145 victimes.

Le pic d’accidents concernant les navires de passagers a été atteint en 2010 avec 250 cas enregistrés. Il y en eut 176 en 2013 et déjà 87 au cours  du premier semestre de 2014. Mais en termes de pertes en vies humaines, ce sont les années « à gros naufrages » de 2006 (1364 décès), 2008 (831 décès) et 2011 (1642 décès) qui sont les plus dramatiques. Le premier semestre 2014 affiche 323 décès, essentiellement ceux du Sewol.

Alors entendons-nous : il n’est pas question pour autant de faire du catastrophisme facile. Fort heureusement, presque tous les navires de croisière et ferries arrivent à bon port. Le problème est dans le « presque ». Disons que la mer reste la mer. On ne peut se livrer à elle dans une trop grande légèreté de l’être. Bien sûr, les accidents de la route dans le monde entier, en une année, engendrent une hécatombe bien plus extraordinaire : 1,3 million de tués dont 90% dans les pays en développement. Mais quand même… les armateurs de navires de passagers ont charge d’âmes et tout billet acheté pour une navigation a valeur d’engagement contractuel : mener ou ramener à bon port les personnes transportées.

Jean-Paul Pancracio

Ci-dessous : Le Costa Concordia, photo ARPA Toscana, 13 avril 2012. Photopin

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Une première mondiale : condamnation pour activités individuelles non autorisées en Antarctique

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(PhotoPin. Banquise en Antarctique)

Voici une décision qui fera date car elle est la première en un tel domaine. Il s’agit du jugement du tribunal correctionnel de Paris du 6 février 2014 relatif à la conduite d’activités non-gouvernementales non autorisées dans la zone du Traité de Washington et aux dégradations commises sur le SMH n°62 Wordie House.

Pour commencer rappelons d’une part que la convention de Washington a internationalisé en 1959 le 6e continent ; d’autre part que toute personne, telle qu’un navigateur, un explorateur, ou même un croisiériste désireux d’organiser des voyages dans ces contrées durant l’été austral, doit solliciter une autorisation de l’un des Etats parties à la convention de Washington que l’on appelle les « parties consultatives ».

Cette exigence vient de ce que l’Antarctique est un espace international éminemment protégé et principalement voué à une activité : la recherche scientifique, à laquelle on peut associer l’exploration. Les croisières et les raids sportifs n’y sont pas prohibés, mais doivent être l’objet d’autorisations, au cas par cas. La présence d’armes y est de plus strictement interdite.

Chaque Etat du groupe relativement restreint des Parties Consultatives a la charge de veiller au respect de ces normes internationales. D’ailleurs la convention de Washington instaure un système original qui a de plus le mérite de bien fonctionner : le contrôle mutuel : chaque Etat peut ainsi inspecter les locaux des autres missions scientifiques présentes, y compris leurs navires en partance pour le continent austral afin de vérifier que les activités menées sont conformes à ce statut.

L’affaire en question est partie de ce que deux navigateurs français se sont rendus en Antarctique à partir du Chili, sur le voilier L’Esprit d’Equipe dont le skipper organise des croisières sportives privées. Ils y sont restés du 4 au 11 janvier 2010. Ils avaient omis pour cela de demander une autorisation, ce qu’ils auraient dû faire soit auprès des TAAF (Bureau de Saint-Denis de la Réunion où siège le préfet des TAAF), soit auprès de toute autre Etat ayant le statut de Partie Consultative du traité de l’Antarctique. Première infraction !

Mais, le  à l’occasion d’un débarquement à terre, ils ont saccagé un ancien abri situé à proximité de leur mouillage, la cabane Wordie House. Elle avait été édifiée par les premières expéditions britanniques et inscrite sur la liste des sites historiques protégés au titre du protocole de Madrid sur la protection de l’environnement en Antarctique, signé le 4 octobre 1991, qui a complété la convention de Washington. Cette Wordie House n°62 contenait des objets reliques de ces premières expéditions, laissés là à dessein. Ce forfait a été considéré comme ayant eu un impact sur l’environnement. Seconde infraction !

C’est le Foreign and Commonwealth Office, ministère des Affaires étrangère du Royaume Uni qui avait, le 27 janvier 2010, informé les autorités françaises de la présence en Antarctique de ces deux ressortissants et des faits commis par eux. Ils avaient été découverts dans la cabane par des opérateurs du United Kingdom Antarctic Heritage Trust (UKAHT).

Au plan juridictionnel, c’est le principe de la compétence personnelle (pays de la nationalité des auteurs des faits) qui s’est appliqué, d’où la compétence du Tribunal de Grande Instance de Paris (en formation correctionnelle), les TAAF étant partie civile.

Le tribunal a fait en l’espèce application des articles du Code de l’Environnement (L.712-1 et L.712-2) qui intègrent dans le droit français les dispositions du protocole de Madrid. Or parmi les activités qu’il est possible de mener en Antarctique, qu’elles soient terrestres ou maritimes (rappelons que l’espace internationalisé comprend non seulement le continent lui-même mais aussi les espaces maritimes à partir du 60e parallèle de latitude sud), certaines comme les activités scientifiques ou para-scientifiques sont soumises à simple déclaration, étant réputées avoir un impact moins que mineur ou transitoire sur l’environnement ; d’autres, susceptibles d’avoir un impact mineur ou transitoire ou encore un impact supérieur à ce précédent niveau doivent faire l’objet d’une autorisation précédée d’une évaluation de l’impact de l’activité sur l’environnement et de sa compatibilité avec les normes antarctiques.

Souhaitant que sa décision serve d’exemple, car elle est une première au sein de l’ensemble du groupe des Parties Consultatives – le club des Etats possessionnés ou admis par cooptation à mener des missions scientifiques en Antarctique – le TC de Paris a condamné le 6 février 2014 le skipper de L’Esprit d’Equipe à une amende de 10.000 euro, sur le fondement de l’article L.173-1 du Code de l’Environnement. Le juge français a considéré que le marin en cause était parfaitement au courant de la législation et qu’il devait être, compte tenu de sa profession, plus que tout autre, concerné par cette exigence d’autorisation relative à la préservation du milieu antarctique, qui est parmi les plus fragiles de la planète.

Pour les mêmes raisons d’exemplarité, les autorités métropolitaines françaises et le préfet des TAAF ont voulu donner à cette décision le maximum de publicité auprès des autres Parties Consultatives et des principaux acteurs privés ayant des activités en Antarctique. En outre, le skipper a été interdit de présence en Antarctique pour cinq ans. Il encourait cependant, aussi, une peine d’emprisonnement.

Une seconde procédure judiciaire, relative aux dégradations commises sur le SMH 62 Wordie House, est toujours en cours.

 Jean-Paul Pancracio

De l’excitation sur les canaux internationaux-2

1. Le projet de doublement du canal de Suez

Après les longs travaux d’élargissement réalisés au cours des dernières années sur le canal de Panama et les ultimes difficultés de financement qua connues cet ambitieux programme (voir ci-dessous), les autorités égyptiennes ont décidé il y a quelques semaines de mettre également en chantier une augmentation des capacités du premier canal maritime international de l’histoire (voir sur ce blog, les articles des…). L’annonce en a été faite le 5 août 2014.

Ce n’est pas une affaire de concurrence entre les deux canaux car ils ne concernent pas les mêmes routes maritimes. Mais dans l’un et l’autre cas, il y a à la base des projets l’obligation de répondre à deux impératifs essentiels : réduire les temps d’attente des navires aux entrées et, face au gigantisme maritime contemporain, permettre le passage des très gros porteurs.

En outre, comme objectif ultime pour les deux Etats, il y a évidemment l’accroissement de la manne financière que représentent les droits de passages perçus et les activités annexes générées par chaque canal. L’aménagement d’une zone économique du canal, confiée à un consortium, est d’ailleurs prévu.

Notre  article précédent, du 23 août, a donné les chiffres concernant le canal de Panama. Du côté de Suez, le canal assure 10% des recettes du budget général de l’Etat. L’objectif visé avec le doublement de la voie d’eau est de les doubler. Le canal est perçu comme la principale ressource « naturelle » de l’Egypte, qu’il convient par conséquent de mettre en valeur au maximum de ce qu’elle peut offrir.

Le projet est de doubler le canal existant sur 72 km. Il ne s’agit pas d’un doublement intégral. Il y aura bien un second canal creusé en parallèle, mais seulement sur 35 km. Pour le reste, ce sera un élargissement et approfondissement de la voie d’eau actuelle, sur 37 km. Le solde du kilométrage, les 91 km restants resteront dans la conformation actuelle (le canal de Suez a en effet une longueur totale de 163 km.)

L’avantage qu’en tirera la navigation internationale résidera en des temps moyens d’attente très sensiblement réduits pour les navires se présentant pour le transit ; de 11 h. actuellement, ils devraient passer à 3 h. selon les annonces faites par le président de l’Autorité qui gère le canal.

Le coût de réalisation de ce projet, prévu pour durer trois ans est estimé à 4 milliards de dollars. Un appel a été lancé à tous les citoyens égyptiens pour qu’ils achètent des actions et participent ainsi au financement du projet.

2. Un point sur les perspectives d’achèvement de l’élargissement du canal de Panama

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[Photo Ted McGrath, site Photopin, Gatun Locks, 2014]

Finalement, le canal, en ses nouvelles dimensions, n’aura pas été inauguré le jour de son centenaire. En cause des retards dus à des difficultés de plusieurs ordres rencontrées dans la réalisation des travaux mais aussi dans leur financement comme on a eu l’occasion d’en rendre compte sur ce blog. L’inauguration avait déjà été repoussée à la fin du printemps 2015. Ce sera désormais pour 2016, les travaux devant être terminés en décembre 2015.

Mais l’essentiel, non seulement pour les parties prenantes au projet mais aussi pour la navigation internationale et l’économie mondiale est qu’une solution ait pu être trouvée entre les différents partenaires pour mener à bien dans les prochains mois la finition de ce gigantesque et spectaculaire projet. Une année devrait donc être nécessaire pour cela.

Ce nouvel accord entre le consortium GUPC qui a la charge des travaux de l’élargissement et l’Autorité du Canal de Panama (ACP) a été annoncé le 28 février dernier et signé le 14 mars. Il permettra de financer et donc de mener à terme la réalisation du troisième jeu d’écluses, déjà exécuté aux deux-tiers. Les deux partenaires apporteront 200 millions de dollars supplémentaires, partagés à parité.

Jean-Paul Pancracio

De l’excitation sur les canaux internationaux-1

Décidément, l’esprit de concurrence et l’attrait financier des droits de passage perçus à l’entrée des canaux internationaux suscitent actuellement bien des convoitises. Peut-être aussi convient-il de relier le phénomène au changement climatique en cours. Il provoque dans le grand Nord l’ouverture, au moins saisonnière pour l’instant, de nouvelles routes maritimes qui pourraient, à terme,  concurrencer les deux grands canaux internationaux que sont Panama et Suez.

Après l’élargissement du canal de Panama qui, bien que presque achevé, vient de subir du retard en raison de difficultés récentes intervenues sur son financement (voir notre post du 10 mars 2012, « Viva Panama »), ce sont deux nouveaux projets qui sont annoncés : celui d’un canal transocéanique à travers le Nicaragua et celui d’un doublement partiel du canal de Suez.

Bien sûr, là-dessous, il y a la volonté des autorités de ces pays d’engranger et d’augmenter les droits de passage perçus sur la navigation internationale en transit, tout en améliorant le service rendu à celle-ci, ne serait-ce qu’en diminuant les temps d’attente à l’entrée (11 heures par exemple en moyenne pour le canal de Suez, actuellement).

Nous consacrerons deux articles à ce sujet. Nous commencerons par le projet nicaraguayen. Dans le second nous poursuivrons par celui de Suez avec un nouveau point sur les conditions d’achèvement de l’élargissement du canal de Panama.

Le projet de canal transocéanique du Nicaragua

C’est un serpent de mer. Un désir vieux de plus d’un siècle qui ressurgit. Et quel serpent ! En fait un projet pharaonique, pour ne pas dire effrayant, porté par le président sandiniste Daniel Ortega et adopté sans débat, le 14 juin 2013, par l’Assemblée nationale du Nicaragua, au sein duquel le parti présidentiel détient deux-tiers des sièges.

Evidemment, pays le plus pauvre de l’Amérique latine après Haïti, le Nicaragua ne peut qu’être envieux des subsides engrangés par la république de Panama grâce à son canal international, qui abonde de façon non négligeable son budget et a contribué à assurer au pays une croissance enviable de 7% en 2013.

Pensons au fait que le chiffre d’affaires (facturación) réalisé par le canal en 2013 à partir des seuls droits perçus sur le transit des navires a été de 2,2 milliards de dollars. Sa contribution, en termes de dividendes versés au budget de la république de Panama s’est élevée à 1 milliard de dollars pour un budget global de l’Etat de 18 milliards (PIB de 40 milliards). Mais si l’on ajoute à cela tous les revenus issus des différentes activités gérées par l’Autorité du canal, organisme public (le secteur logistique, les ports, la zone franche de Colon, les aéroports, etc.) on aboutit à un ratio d’environ 25% des recettes de l’Etat. C’est donc considérable !

[Sources : données transmises ce 22 août 2014 par M. Roberto Roy, ministre des Affaires du Canal, du Gouvernement de la République de Panama, que nous remercions très vivement de sa disponibilité]

Le futur canal nicaraguayen, s’il voit le jour, aura clairement pour ambition de concurrencer celui de Panama. Il serait trois fois plus long que son aîné, soit 280 km. contre 77. Son tracé se situerait à l’extrême sud du pays le long de la frontière avec le Costa Rica, là où il lui sera possible d’emprunter des voies d’eau naturelles afin de limiter la distance à creuser artificiellement.

Le montant de sa réalisation s’élèverait à 40 milliards de dollars. Le financement en serait assuré par un  consortium chinois – désigné sans appel d’offres international – le Hong Kong Nicaragua Canal Development (HKNCD) dirigé par le milliardaire Weng. Ce consortium a d’ores et déjà été créé ainsi qu’une filiale aux îles Caïmans. Il bénéficiera d’un droit d’exploitation pour une durée de 50 ans (renouvelable) en vertu d’un accord qui a également été signé en juin 2013.

En parallèle est prévu la création d’une société nationale, la Compagnie du Canal, au sein de laquelle l’Etat nicaraguayen disposera de la majorité des parts.

Sur le plan environnemental, il est extrêmement dangereux : pour limiter au maximum les voies artificielles à creuser, le tracé emprunterait quatre fleuves (rios Ranna, Oyate, Las Lajas, Brito, ainsi que la traversée de la principale réserve d’eau douce du pays, le lac Nicaragua. Ce dernier étant peu profond (10 m. en moyenne), un chenal de navigation devrait nécessairement y être creusé d’au moins vingt mètres supplémentaires pour pouvoir accueillir les gros cargos et porte-conteneurs actuels. A cela s’ajouterait un oléoduc, une ligne de chemin de fer, un aéroport, des ports et des zones franches à ses débouchés. Comme une copie de ce qui existe au Panama.

En perspective si ce projet devait être entrepris : des dégâts considérables à l’environnement, des faillites probables, des morts sans doute, dans ce climat tropical humide. Il ne serait pas même certain que le canal parvienne réellement à concurrencer celui de Panama, qui appartient totalement à l’Etat, qui a su anticiper, malgré tout, les évolutions du shipping mondial et qui est bien installé dans le paysage de la navigation maritime internationale (il a eu 100 ans le 15 août). De plus, le canal de Panama a l’avantage d’avoir, comme celui de Suez, le statut de canal maritime international. Il est  garanti notamment par le statut de neutralité permanente – qui est lui aussi un statut de droit international (traité Carter-Torrijos du 7 décembre 1977) – acquis par la république de Panama depuis la rétrocession du canal le 31 décembre 1999, en contrepartie de celle-ci.

Jean-Paul Pancracio

News sur l’affaire du palangrier chinois

Vous êtes nombreux à vous intéresser à cette affaire. Je vous en remercie.

Simplement ici un petit complément d’information à la suite du récent article du blog s’y rapportant pour signaler que M. le Procureur général près la Cour d’Appel de Nouméa s’est pourvu en cassation le 3 juillet contre l’arrêt en question rendu par la CA le 1er juillet.

Affaire à suivre donc !

JPP