L’Autorisation Temporaire d’Occupation du domaine public maritime

Comme l’indique son intitulé, ce blog n’est pas uniquement consacré au droit international de la mer, au droit du large, mais aussi au droit administratif français de la mer et du littoral, tout aussi beau si j’ose dire. Je vous propose ici un petit post synthétique sur les AOT, plusieurs lecteurs m’ayant posé des questions ces derniers temps sur les droits du titulaire d’une telle autorisation, qui concernent assez souvent les pontons devant les propriétés privées ou un patin slip.

Les occupations du domaine public maritimes sont régies par l’article L-2122-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (CG3P), qui dispose que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public… », etc.

L’autorisation temporaire d’occupation (AOT) du domaine public maritime est toujours accordée à titre précaire et révocable. Elle est un acte unilatéral pris par la voie d’un arrêté du préfet du département (parfois après avis du préfet maritime). Elle peut être retirée en tout ou en partie, avant l’expiration du terme fixé, dans l’intérêt du domaine public ou pour des motifs d’intérêt général (exemple : la sécurité des personnes). Elle est résiliée de plein droit en cas de décès du titulaire  ou de la dissolution de la personne morale attributaire car ce titre juridique à l’occupation privative du DPM est personnel et nominatif; il peut également être résilié si le titulaire n’en a pas fait usage dans le délai d’un  an suivant son octroi.

Votre titre d’occupation vous accordant le droit à une occupation privative, vous êtes en position d’exiger des personnes qui tenteraient de s’y installer, même temporairement, qu’elles libèrent l’espace en question. L’exercice du droit de passage piétonnier ne signifie pas le droit de stationner sur l’emplacement.

Les occupations du domaine public maritimes sont régies par l’article L-2122-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques (CG3P), qui dispose que « nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public… », etc.

Le droit administratif est très clair sur ce point : vous pouvez utiliser de façon absolument privative la dépendance domaniale considérée et revendiquer votre doit envers les tiers qui tenteraient d’y porter atteinte, jusqu’à agir en justice le cas échéant. Les seules limites à l’usage du bien sont celles figurant le cas échéant dans l’AOT. Si elle ne prévoit rien à cet égard, votre droit d’occupant privé est total dans la stricte limite spatiale de l’AOT.

Jean-Paul Pancracio

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Un nouveau décret sur les navires abandonnés

Le décret 2015-458 du 23 avril 2015 (pris en application de l’article 28 de la loi 2013-431 du 28 mai 2013), vient énoncer un certain nombre de « mesures nécessaires pour mettre fin au danger ou à l’entrave prolongée que présente un navire abandonné ». Il modifie partiellement le décret du 6 octobre 1987 qui avait été pris en vertu de la loi du 3 juillet 1985 elle-même « relative aux mesures concernant dans les eaux territoriales et les eaux intérieures les navires et engins flottants abandonnés. »

Les nouvelles dispositions s’appliquent d’abord à tout navire abandonné, que ce soit par conséquent un cargo, un navire de pêche ou un simple voilier de plaisance. Ensuite, elles n’ont vocation à s’appliquer qu’aux navires dangereux ou occasionnant une entrave prolongée à l’exercice des activités maritime, portuaires ou littorales. Certes la notion d’entrave prolongée peut paraître incertaine juridiquement mais en même temps sa souplesse doit permettre de traiter tous les cas de navires visiblement abandonnés. Le tout dans un espace très étendu qui permet d’inclure dans le champ d’application du décret les embarcations et petits voiliers qui pourraient par exemple être délaissés sur une plage ou une vasière, créant une gêne visuelle ou de fréquentation aux promeneurs et baigneurs. En ses différents volets, le champ d’application est donc très large et c’est une bonne chose.

Propriétaire, armateur ou exploitant peuvent dès lors être l’objet d’une mise en demeure de mettre fin, dans un délai prescrit par celle-ci, au danger ou à l’entrave. La mise en demeure est émise :

Par le préfet maritime à partir de la laisse de basse mer, jusqu’à la limite externe de la mer territoriale (12 milles marins), y compris les estuaires en aval de la limite transversale de la mer, à l’exclusion des ports (délégation possible au directeur des territoires et de la mer ou au délégué à la mer et au littoral);

Par le préfet du département sur le littoral jusqu’à la laisse de basse mer ;

L’autorité portuaire dans un port autre que militaire ;

Le commandant d’arrondissement maritime ou de base navale (par délégation) dans les ports militaires.

Et en cas de doutes sur la limite de partage de leurs compétences, les autorités concernées « interviennent conjointement » (article 2 ).

En cas d’abstention du propriétaire, armateur ou exploitant dans le délai fixé par la mise en demeure, les autorités ci-dessus peuvent faire exécuter d’office le déplacement voire la destruction du navire de même que tout ce qui pourrait dans sa cargaison représenter « un risque pour le milieu environnant » (article 2)

Quand le navire dans un état d’abandon prolongé peut être soit racheté par un tiers si son n’est pas trop dégradé, soit, étant trop dégradé, manifestement invendable, cédé pour être démantelé, l’autorité administrative compétente dans les zones précitées peut prononcer elle-même une déchéance de propriété et faire procéder à la vente (enchères publiques organisées par France Domaine) ou à la cession en vue du démantèlement (articles 7, 8 et 11).

Jean-Paul Pancracio

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Le Nigéria et la fermeture temporaire de sa mer territoriale

Cette semaine, le président du Nigéria, Goodluck Jonatan, a décidé de fermer les frontières terrestres et maritimes du pays pour une durée de 48 h., du 26 au 28 mars à minuit, afin de garantir le bon déroulement des élections présidentielle et législatives qui se déroulent ce samedi 28 mars. Il s’agit officiellement d’éviter l’infiltration de groupes étrangers et notamment des terroristes de Boko Haram qui pourraient venir perturber les élections.

Si effectivement un gouvernement peut décider de fermer les frontières terrestres de son pays pour des raisons de sécurité nationale, il n’en est pas de même des limites extérieures de la mer territoriale (constatez que je n’utilise jamais, s’agissant de l’espace maritime, le terme « frontière », totalement inapproprié à ce type d’espace).

La raison tient au principe de liberté de navigation qui s’étend à l’ensemble des espaces maritimes, y compris à la mer territoriale qui forme, avec les eaux intérieures (ports, rades, petites baies), l’espace de souveraineté maritime de l’Etat côtier. Ce principe de liberté de navigation trouve en mer territoriale son expression concrète dans le principe du libre passage inoffensif des navires de tous pavillons (article 17 de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer).

C’est la raison pour laquelle, le droit international de la mer limite très strictement la possibilité pour l’Etat côtier, en période de paix, de suspendre la liberté de navigation dans sa mer territoriale.

En cela, il faut se référer à l’article 25, § 3 de la convention de Montego Bay, en vertu duquel l’Etat peut « suspendre temporairement, dans des zones déterminées de sa mer territoriale, l’exercice du droit de  passage inoffensif des navires étrangers. » Il y a donc deux conditions premières à l’exercice de ce droit: cela doit n’être que temporaire et ne jamais porter sur l’intégralité de la zone mais sur des portions aussi limitées que possible de celle-ci. En outre, la décision doit répondre à une nécessité avérée de sécurité nationale et ne pas être discriminatoire envers un  ou plusieurs pavillons étrangers.

En l’espèce, le Nigéria a enfreint le droit international en édictant une mesure générale de fermeture de sa mer territoriale. Il n’en avait pas le droit.

Reste à se demander s’il dispose des moyens navals de faire respecter sa décision sur près de 500 milles marins de linéaire à surveiller (près de 1000 km). Même avec l’aide de satellites, cela nécessite des moyens assez lourds à mettre en œuvre, bref une vraie marine aidée de moyens aériens de surveillance.

Jean-Paul Pancracio

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Les cargos « en dernier voyage » dans le trafic de migrants en Méditerranée

C’est une pratique des groupes œuvrant dans le trafic de migrants qui a tendu à se systématiser au cours des derniers mois : plutôt que de livrer un vieux cargo en fin de vie à des ferrailleurs pour en tirer un faible prix, certains armateurs – mais méritent-ils ce nom – optent une solution bien plus rentable : l’abandonner à des trafiquants contre une substantielle rétribution. Ceux-ci vont alors pouvoir y entasser des centaines de personnes pour un voyage vers la rive nord – qui sera le dernier du cargo – et engranger un revenu considérable. Pour l’ancien propriétaire et les trafiquants, il s’agit un deal gagnant-gagnant.

Ce mode de traversée s’est développé avec la recrudescence de la crise syrienne. Le 31 décembre 2014, la marine italienne a intercepté, dans le sud de l’Adriatique, le cargo Blue Sky M (pavillon de Moldavie) en dernier voyage et sans aucun équipage, moteurs bloqués à 10 nœuds à l’heure, sur lequel s’entassaient 768 migrants provenant essentiellement de Syrie. L’enquête menée auprès d’eux a révélé qu’ils avaient payé aux trafiquants entre 2000 euros (pour être en cale) et 5,500 euros (pour être sur le pont). En prenant la moyenne de ces sommes (3.500 euros), on peut dès lors estimer le rapport pour les passeurs à près de 2. 700.000 euros. Quelques jours plus tard, le 3 janvier 2015, le cargo de 73 mètres, Ezadeen (pavillon de Sierra-Leone), a été intercepté dans des conditions similaires à l’approche de la Calabre, avec 360 migrants à bord. Les migrants ont révélé qu’ils avaient payé le passage selon les cas de 4.000 à 8.000 euros. Estimation du gain des passeurs : 2. 200.000 euros.

 Le calcul est clair : un vieux cargo de 70 mètres, sous norme, qui n’est plus susceptible d’être accepté dans de nombreux ports sans risquer la rétention, ne vaudrait guère à la vente à des ferrailleurs une somme moyenne avoisinant les 100.000 euros. En revanche, un dernier voyage affecté à une traversée de migrants clandestins vers l’Europe présente un double avantage : le propriétaire se débarrasse de son vieux cargo et il empoche une somme bien supérieure à ce que lui aurait rapporté sa vente à un chantier de démolition voire à un repreneur, quand bien même ne toucherait-il que 20 ou 30 % de la somme perçue par les trafiquants. De plus, il n’a pas à rémunérer un équipage. Celui-ci est réduit à quelques personnes qui mettent le cargo en pilote automatique dans la bonne direction dès le départ puis se fondent très vite dans la foule des migrants du bord sans être connus de ces derniers.

Jean-Paul Pancracio

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A propos des BPC Vladivostok et Sébastopol

Alors que le BPC Sébastopol vient de faire sa première sortie à la mer, ce n’est plus un, mais deux, bâtiments de projection et de commandement (BPC) que nous allons devoir retenir alors que nous devions livrer le premier à la Russie, le Vladivostok, en novembre 2014.

Le prix global de ce contrat : 1,2 milliards d’euros.

Le Vladivostok, dont les essais à la mer sont terminés depuis longtemps, est à quai à Saint-Nazaire depuis plusieurs mois maintenant. Mais les événements en Ukraine, les sanctions internationales contre la Russie et les pressions exercées sur la France par les Etats-Unis et les partenaires européens, en ont décidé autrement. Le 25 novembre 2014, le président Hollande décidait de suspendre la livraison du navire.

D’ores et déjà, la rétention de ce premier BPC n’est pas sans répercussions financières puisque son maintien à quai coûte à notre pays quelque 2,5 millions d’euros par mois (chiffres mentionnés par le journaliste Jean-Dominique Merchet sur son blog Secret défense).

L’affaire se complique encore du fait que le second BPC, le Sébastopol, est lui-même en voie de finition.

Alors que faire ?

Politiquement, on discutera encore longtemps sur le point de savoir si nous devions respecter le contrat et livrer les navires sans plus de scrupules ou bien au contraire les retenir. Les deux positions ont leurs défenseurs. Mais le fait est que nous les avons retenus. Et à partir du moment où nous avons justifié cette décision en la présentant comme une contre-mesure à l’interventionnisme russe en Ukraine, il est désormais bien difficile de revenir dessus tant que la situation n’évolue pas sensiblement et positivement.

De plus, nous appartenons à une communauté d’Etats, l’Union européenne, de même qu’à une alliance militaire, l’OTAN, et ne pouvons ignorer totalement cette réalité objective. Tant que les dispositifs de sanctions de ces deux ensembles, qui s’efforcent de faire bloc, seront en vigueur, ils seront malgré tout pour nous, dans ce dossier particulier, une contrainte objective réduisant nos marges de manœuvre.

Dans les circonstances actuelles, sauf à nous déjuger gravement, tout laisse à penser que nous ne pourrons pas livrer, à court terme, ces deux splendides navires, du même type que nos trois BPC Mistral, Tonnerre et Dixmude. La partie russe fait encore preuve d’une patience toute diplomatique dans cette affaire. Elle sait que l’épine, douloureuse, est finalement dans le pied de Marianne. La France s’inflige ainsi un incroyable fardeau s’ajoutant au surcoût non financé des opérations extérieures (4,5 millions d’euros seulement inscrits au budget 2014 pour un coût effectif de 1,5 milliard). La Russie vient cependant d’annoncer qu’elle prendrait une décision définitive en avril prochain.

Alors, même si le pire n’est jamais certain, envisageons-le tout de même.

1) Pourrions-nous vendre les deux BPC à d’autres ? Pas facile ! Ce sont des navires exceptionnels, mais les clients potentiels ne se bousculent pas. Et il y aurait de toute façon un surcoût de reconfiguration.

2) Pourrions-nous les garder et les intégrer à nos forces navales ? Le problème est que cela nous ferait cinq BPC au total, ce qui est beaucoup ! Et ce n’est pas prévu par la loi de programmation militaire en cours, d’esprit malheureusement restrictif. A la limite nous pourrions en intégrer un, avec le coût supplémentaire que constituerait sa reconfiguration « Marine nationale ». Il viendrait ainsi en remplacement du TCD Siroco, comme cela avait été envisagé un temps.

En tout cas, les garder tous les deux paraît impossible ! Nous aurions un déséquilibre manifeste de nos forces navales, alors que nous manquons de navires pour l’action de l’Etat en mer, de patrouilleurs-ravitailleurs (PRE), de plusieurs FREMM, d’avions Hawkaye, pour ne mentionner que ces moyens. En outre, cela occasionnerait à la Marine nationale des coûts de possession (usage et entretien du navire, entraînement des équipages…) évidemment importants par rapport à ses autres besoins.

3) Reste enfin, dans l’hypothèse d’une absence définitive de livraison à la Russie, la perspective que nous puissions être soumis de sa part à des requêtes indemnitaires outre le remboursement de ce qui a été déjà perçu sur la vente (890 millions d’euros).

Nous aurons alors à construire notre argumentation contre d’éventuelles demandes indemnitaires, potentiellement lourdes, qui pourraient être l’objet d’un arbitrage international, procédure prévue par le contrat.

La théorie de la force majeure, invoquée jusqu’à présent à demi-mot par la France pour justifier cette rétention, ne tiendrait pas longtemps la rampe. Car en qualité d’Etat, nous aurions toujours pu, indépendamment des pressions politiques dont la France était l’objet, faire valoir notre volonté souveraine d’appliquer ce contrat jusqu’à son terme. Et c’est, si ce n’est politiquement du moins juridiquement, de notre seule volonté que nous y avons sursis. Nous n’étions pas dans l’impossibilité d’appliquer le contrat par l’effet d’un événement extérieur agissant de façon insurmontable sur notre volonté en tant qu’Etat souverain. D’ailleurs, pour parer aux critiques de suivisme, le gouvernement français n’a cessé de dire qu’il avait pris sa décision en toute indépendance.

En effet, la décision de surseoir à la livraison du premier BPC n’a pas été prise, stricto sensu, dans le cadre juridique d’un panel de contre-mesures multilatérales ou de l’Union européenne, envers le fait internationalement illicite d’annexion de la Crimée par la Russie et de la participation de cette dernière à la sécession d’une partie de l’Ukraine. Or les contre-mesures, qu’elles soient multilatérales ou unilatérales (entendez par là essentiellement des sanctions économiques telles qu’embargo, boycott, gel d’avoirs, mesures discriminatoires diverses) sont licites en droit international quand elles visent à sanctionner le fait internationalement illicite d’un Etat, même en dehors de toute qualification par une instance internationale compétente (Conseil de sécurité, Cour internationale de justice…). La décision a donc bien été juridiquement un acte individuel de la France.

Mais, en droit, de toute façon, ce n’est là qu’un aspect de la question.

Si, faute d’accord diplomatique sur les représentations que nous lui ferions, la Russie devait nous être attraire en arbitrage, notre pays ne serait pas démuni de toute possibilité juridique visant à priver les clauses du contrat de leur effet négatif à son égard. Ce point ne sera évidemment pas développé ici.

Quant à nos BPC, allez, ce sont vraiment des navires magnifiques !

Jean-Paul Pancracio

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Ci-dessous : Départ de Toulon de la Mission Jeanne d’Arc 2015
Le BPC Dixmude quitte Toulon pour la mission Jeanne d’Arc 2015, le 5 mars 2015
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JM.Casanova©Marine NationalePHOTEX DEPART DE LA MISSION JEANNE D'ARC 2015

Calypso

Calypso sur le Mékong-1995_1

[La Calypso lors de sa dernière mission en 1995, dans le delta du Mékong. Photo prise de l’hélicoptère par Henri Alliet, ancien cameraman du commandant JY Cousteau – Merci à Henri de son autorisation amicale et gracieuse d’usage de cette photo. Tous droits réservés]

Le navire du commandant Jacques-Yves Cousteau, décédé en 1997, refait parler de lui, mais en termes moins glorieux que ce que devraient lui valoir ses quarante-cinq années de navigations océanographiques (1951-1995), sans compter celles qu’il avait faites auparavant, depuis 1943, en tant que dragueur de mines de la Royal Navy.

Tout est parti de ce qu’un jour de janvier 1996 il s’est échoué dans le port de Singapour après avoir été heurté, à quai, par une barge tractée. Frappé en-dessous de la ligne de flottaison, il sombrait rapidement.  Renfloué, il était alors remorqué jusqu’en France. Après avoir séjourné et lentement dépéri à quai dans les ports de Marseille puis de La Rochelle, il avait trouvé refuge en 2007 aux chantiers navals Piriou de Concarneau pour y être restauré selon les vœux exprimés, avant son décès, par le commandant Cousteau.

Depuis 2009, le navire est en fait victime d’un litige intervenu entre son propriétaire, L’Équipe Cousteau (association française dirigée par la seconde épouse du commandant, Francine Couteau)[1], et le chantier naval chargé de sa restauration. D’un côté, les chantiers Piriou réclamaient 850.000 euros de travaux à l’association l’Equipe Cousteau. De son côté, l’association refusait de payer la facture, invoquant des malfaçons et se portait elle-même en justice contre le chantier naval.

Selon Piriou, la facturation se justifiait en ce que L’Equipe Cousteau avait, en cours d’exécution du contrat, changé la destination du navire. On était passé d’un projet de navire-musée à un navire destiné à des navigations pédagogiques mais pouvant inclure des traversées transocéaniques. Dès lors, les travaux à opérer en vue de lui assurer la navigabilité nécessaire changeaient de nature et de dimension. L’association disait de son côté que l’objectif de refaire naviguer la Calypso était connu de Piriou. Mais était-il exprimé clairement dans le contrat liant les deux parties ?

Du tribunal de commerce de Quimper à la Cour d’appel de Rennes, la procédure est arrivée à son terme. Dans son arrêt rendu le 9 décembre 2014, cette dernière donne raison à Piriou, condamne l’association à régler au chantier naval le solde de la facture qui lui est due (273.000 euros), lui fait obligation de libérer le chantier naval d’ici le 9 février 2015 et à payer de plus une somme de 2.580 euros par mois à compter du mois de septembre 2013 et jusqu’au retrait du navire. Le contrat est résilié.

Dans un communiqué de presse du 24 février 2015, les responsables de la société Piriou menacent de faire opérer une saisie-vente du navire sous un mois s’il n’est toujours pas enlevé d’ici là et de se payer ainsi, au moins en partie, des sommes dues.

Mais en son état actuel, la Calypso ne peut être remise à l’eau. Son faux-nez est enlevé et sa coque pour le moins démembrée, comme le montre la photo ci-dessous. Resterait alors la solution terrestre sur un camion ? Un ferraillage sur place ? En toute hypothèse, des coûts supplémentaires pour L’Equipe Cousteau.

P1011854-Calypso aux chantiers Piriou

[Photo personnelle de Henri Alliet. Nos remerciements à Henri pour son autorisation. Tous droits réservés]

Bref, au-delà des imprécations sur la Calypso patrimoine historique maritime, l’horizon du navire s’est considérablement bouché.

En 2010 l’Equipe Cousteau, puis en 2013, une pétition réunissant 6000 signatures, avaient demandé au ministère de la Culture que la Calypso soit classé au titre du patrimoine historique national et ainsi sauvé par la possibilité que cela donnait de mobiliser des fonds publics. Ce ne fut pas fait.

Nombreux sont les anciens collaborateurs du commandant JYC à regretter cette situation. Ils sont encore près d’une quarantaine  à se retrouver, un fois l’an, sur la plage à Marseille, pour un pique-nique. Ils ont été les acteurs de la magnifique aventure Couteau. Ils sont l’âme de la Calypso.

 Jean-Paul Pancracio

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[1] Pour rester le plus neutre possible dans cette affaire où se mêlent les dimensions juridiques, judiciaires, économiques, successorales et affectives, disons simplement qu’il s’agit d’une association et non d’une fondation. Ce qui s’appelait autrefois « Fondation Cousteau » a dû précisément changer de nom en 1992 parce qu’elle n’était pas une fondation, et prendre celui d’Equipe Cousteau. Elle est pour ainsi dire la branche française de l’association américaine Cousteau Society. Le 28 avril 2006, un arrêt de la Cour d’appel de Paris a statué sur la propriété du navire et a confirmé qu’il appartenait à L’Equipe Cousteau. Une fondation n’a rien à voir avec une association. Cette dernière est un groupement de personnes physiques auquel on confère la personnalité juridique (la personnalité juridique se divisant entre personnalité physique et personnalité morale, l’association appartient à cette seconde catégorie). La fondation, elle, n’est pas un groupement de personnes physiques. Elle est un groupement de ressources, un capital, une dotation en valeurs mobilières et immobilières, à laquelle on confère la personnalité morale en vue de le faire servir à une cause d’intérêt général. Ces deux types de personnes morales et appellations ne sont pas interchangeables. La fiction juridique de la personnalité morale apparaît plus poussée dans le cas de la fondation que dans celui de l’association. Pour imager la démonstration, disons que la « fondation » est en fait comme un sac de pièces d’or qui devient un Etre et que l’on protège en tant que tel.

Les rivages de la mer dans un estuaire et le droit de l’urbanisme

Estuaire de la Canche-Le Touquet

Estuaire de la Canche, Le Touquet, décembre 2012. Photo JPP

L’arrêt du Conseil d’Etat du 12 novembre 2014

n° 369147, Commune de Pont-Aven

Allez, un peu de droit administratif ne peut pas faire de mal. L’ayant enseigné et pratiqué au contentieux, il a longtemps été ma discipline de prédilection. J’y reviens toujours avec plaisir.  Je vous propose ce commentaire sur un bel arrêt du Conseil d’Etat.

L’affaire met en cause un permis de construire accordé le 14 septembre 2006 à Mme D… par M. le maire de Pont-Aven (Finistère) en vue de la construction d’une maison d’habitation à proximité du rivage de l’Aven qui a son débouché, non loin de là, sur l’océan. C’est précisément à Pont-Aven que la rivière Aven commence à présenter les caractères d’un estuaire. Et comme tous les estuaires, il est sujet à l’influence du flot marin jusqu’à une certaine distance en amont de son débouché sur la mer.

Une habitante de la commune, Mme A…B…, a considéré que l’attribution de ce permis de construire portait atteinte à la qualité naturelle du littoral et n’était pas conforme au paragraphe 1 de l’article L. 146 du code de l’urbanisme ainsi qu’à l’article L. 321-2 du code de l’environnement. Ces deux articles transposent en effet dans leur champ d’application respectif, les dispositions de l’article 2 de la loi littorale du 3 janvier 1986 qui définit ce qu’est une « commune littorale », dans laquelle, par voie de conséquence, l’attribution de permis de construire subira des restrictions particulières dans une finalité de protection des sites.

L’article L.321 en son paragraphe 2° précise que les communes riveraines d’un estuaire seront considérées comme des communes littorales de la mer, à la condition toutefois que leur territoire soit situé en aval de la limite de salure des eaux, limite qui au surplus doit être officialisée, sur la base de ce critère, par un décret en Conseil d’Etat. Elles sont alors considérées comme participant « aux équilibres économiques et écologiques littoraux. » Dans le cas où une partie seulement de ce territoire se trouve en aval de la limite de salure des eaux, il n’en reste pas moins que c’est l’ensemble du territoire de la commune qui se trouve affecté par la qualification de commune littorale et tout spécialement l’ensemble de la partie riveraine où doivent dès lors s’appliquer les limites légales, particulièrement contraignantes mais à juste raison, posées à l’extension de l’urbanisation.

En première instance, le Tribunal administratif de Rennes avait, par un jugement du 30 août 2011, rejeté la demande d’annulation du permis de construire litigieux. Dans un arrêt du 5 avril 2013, la Cour administrative d’appel de Nantes annulait ce jugement, faisant ainsi droit à la demande de Mme A…B… et annulant le permis de construire litigieux. Le maire de Pont-Aven déposait alors un recours en cassation devant le Conseil d’Etat.

La haute Assemblée a finalement cassé l’arrêt de la Cour d’appel, validant par l’effet indirect d’un vice relevé dans la procédure contentieuse, le permis de construire dont Mme D… était bénéficiaire. Elle ne prend pas position sur le fait de savoir si le permis de construire accordé pouvait nuire ou pas à l’environnement littoral. Mais au-delà de la question de procédure relevée, l’insuffisance de contradictoire, c’est aussi une question de fond essentielle qui est en cause.

Ainsi, sans être située sur le littoral océanique proprement dit, la commune de Pont-Aven pouvait se voir qualifiée de « commune littorale », riveraine de la mer, en tant que située sur les rives d’un estuaire sensible à l’action du flot marin, notamment par l’effet des marées. Cette limite de salure des eaux pouvait toutefois se situer en aval du territoire de la commune, tant il est vrai que le cours de l’Aven s’élargit seulement en aval de l’agglomération. Cette marque de l’influence prépondérante de la mer sur le cours de la rivière, cette limite en aval de laquelle l’estuaire n’est déjà plus rivière mais déjà la mer, pourrait donc fort bien ne pas remonter jusqu’à la commune.

Mais il faudra attendre pour savoir, dans ce cas précis, où se situe exactement et en ce moment, cette fameuse limite. Il n’appartenait pas à la Haute Assemblée de statuer sur ce point particulier, elle ne le pouvait pas et elle ne l’a pas fait. Elle a néanmoins livré dans son arrêt des éléments très intéressants qui viennent compléter un code de l’environnement lacunaire en ce domaine.

Le Conseil d’Etat a considéré que la seule limite de salure des eaux objectivement disponible au moment où s’est cristallisé ce contentieux, était établie, sur l’Aven, par un décret très ancien, en date du 3 juin 1899, sur la transversale que dessinait un déversoir propre à plusieurs moulins. Il en résultait dès lors, au regard du droit administratif contemporain, que Pont-Aven pouvait être une commune littorale, alors même que la requérante n’avait pas pensé à l’invoquer pour justifier sa demande d’annulation du permis de construire de Mme D… Mais pour le Conseil d’Etat, cette seule référence pour statuer sur la validité du permis de construire en cause était manifestement un peu simple, trop vieille, trop incertaine.

Et pour ne pas s’en être contenté, il nous gratifie là d’un bel arrêt ! Son cheminement logique a été le suivant:

La loi littoral telle qu’intégrée au code de l’environnement ne précise pas en fonction de quels critères peut être déterminé l’emplacement de la ligne transversale de salure des eaux sur le cours d’un estuaire, considération en fonction de laquelle il est décidé si une commune est littorale ou non.

Le juge qualifie ensuite l’acte par lequel est établie cette limite, à savoir un décret en Conseil d’Etat, d’acte à « caractère recognitif ». Cela signifie que sa portée peut être remise en cause, à tout le moins discutée et objet d’un débat contradictoire, à l’occasion d’un contentieux d’urbanisme et d’environnement devant le juge administratif.

Par acte recognitif, il faut entendre un acte qui statue sur une situation de fait existant à un moment donné, résultant souvent d’éléments naturels dont peut découler une qualification juridique. Mais la situation prise en compte est elle-même susceptible d’évoluer dans le temps et donc créer les conditions d’une contestation justifiée de l’acte recognitif initial. L’acte recognitif non créateur de droits en tant que tel peut ainsi devenir erroné par l’effet d’un changement de circonstances et justifier son abrogation par l’administration. C’est par exemple le cas lorsque l’administration délimite son domaine public maritime naturel par rapport aux propriétés privées riveraines : l’acte peut toujours être remis en cause en fonction de l’évolution des marées, de la montée du flot alternatif au-delà ou en-deçà de l’ancienne limite et dirons-nous… des effets du changement climatique.

C’est là aussi que l’arrêt du Conseil d’Etat livre des éléments intéressants. L’incertitude juridique laissée par la loi littoral et l’article L. 321-2 du code de l’environnement sur les éléments à prendre en compte pour déterminer la limite de salure des eaux, doit être dépassée. L’enjeu est en effet de parvenir à une ligne réellement objective assise sur une réalité naturelle, quand bien même serait-elle évolutive. Et pour le juge administratif, ce n’est pas uniquement la limite de salure des eaux qu’il faut prendre en compte, critère qu’il juge insuffisant, mais un ensemble plus diversifié d’éléments. C’est ce faisceau qui permettra d’apporter la preuve la plus objective  de l’endroit de l’estuaire où cesse l’influence prépondérante de la mer sur la rivière, de l’eau saumâtre sur l’eau douce avec l’ensemble des deux biotopes qui leur sont associés. La Haute Assemblée énonce ainsi qu’en la matière, il convient de se référer au plus grand nombre d’indices accessibles: prévalence d’eau salée ou d’eau douce, configuration des côtes avec effet des marées sur les rives, origine des atterrissements, nature fluviale ou maritime de la faune et de la végétation. Dès lors « Considérant […] que la part relative de chacun de ces indices, dont se dégage l’influence prépondérante ou non de la mer, doit être appréciée en fonction des circonstances propres à chaque espèce ; qu’eu égard au caractère recognitif d’un tel acte, la délimitation à laquelle il procède peut être contestée à toute époque; »

C’est pourquoi, la Haute Assemblée a estimé que pour juger l’affaire en droit et apprécier en toute connaissance de cause le bien-fondé du jugement du tribunal administratif de Rennes et la légalité du permis de construire contesté, la Cour administrative d’appel aurait dû permettre aux parties, en les y invitant d’office, de débattre contradictoirement, (nécessairement sur le fondement d’un rapport d’experts), de la portée du décret du 3 juin 1899 et éventuellement de sa remise en cause :

« Considérant qu’en statuant ainsi, sans mettre les parties à même de débattre de la portée du décret du 3 juin 1899 qu’aucune d’entre elles n’avait invoqué, alors qu’il résulte de ce qui a été dit au point de 2 que, si ce décret avait alors été publié au Journal officiel de la République française, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que la délimitation de la mer à l’embouchure de la rivière Aven fût discutée à l’occasion du litige dont elle était saisie, la cour a méconnu les exigences du caractère contradictoire de la procédure et, par suite, entaché son arrêt d’irrégularité ; qu’il suit de là que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi, la commune de Pont-Aven est fondée à en demander l’annulation ; »

[Ci-dessous: photo de Jérôme Deck, Pont-Aven’s natural harbor, avril 2012, Fickr/PhotoPin]

Photo Jérôme Deck-Pont Aven's natural harbor-avril 2012

L’affaire est renvoyée devant la Cour administrative d’appel de Nantes.

Les maires de communes riveraines d’un estuaire sont donc prévenus. La limite transversale dite « de salure des eaux » – formule qui n’est plus totalement appropriée désormais – n’est plus établie ad vitam aeternam. Elle peut fort bien quitter leur territoire par l’aval, ce qui exclura leur commune de la catégorie des communes littorales. Elle peut aussi courir vers l’amont au-delà de leur territoire, alors même qu’elle se trouvait naguère en aval de celui-ci, faisant alors entrer la commune dans les contraintes d’urbanisme et d’environnement que connaissent les communes littorales. Le changement climatique en cours, avec l’élévation du niveau moyen des océans nous porterait à dire que ce sera plutôt ce cas de figure qui se manifestera dans l’avenir.

Ajoutons que les maires qui seraient tentés de céder à une commune située en aval d’un estuaire  une partie de leur territoire pour échapper à ces contraintes, comme l’a montré un cas récent, devraient aussi prendre garde de ne pas faire un marché de dupes. La mer qu’ils ont voulu fuir, ou tout du moins son influence sur l’estuaire, pourrait bien les rattraper et faire requalifier leur commune.

C’est tout le problème des qualifications juridiques qui tiennent à la constatation d’éléments extérieurs évolutifs. Mais s’agissant de la protection de l’environnement, il n’y a pas de meilleur parti à prendre.

Jean-Paul Pancracio

Le sous-marin dans une mer territoriale étrangère

Il y a eu au cours du mois d’octobre, comme la presse s’en est faite l’écho, des incursions de sous-marins étrangers en immersion dans la mer territoriale de la Suède. C’est l’occasion de rappeler ce que prescrit le droit international de la mer en pareil cas, tant pour le sous-marin lui-même que pour l’Etat côtier.

[Ci-dessous : sous-marin nucléaire d’attaque de l’US Navy. Photo Rennett Stowe, PhotoPin]

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  • La mer territoriale, d’une largeur de 12 milles marins, est une zone de souveraineté de l’Etat côtier ; la seule avec les eaux intérieures (petites baies, ports, chenaux d’accès aux ports…).
  • Cette zone constitue les approches maritimes du territoire de l’Etat côtier. C’est pourquoi ce dernier, pour des raisons tenant à sa sécurité, s’y voit reconnaître des compétences particulières envers les navires de guerre. S’il doit leur accorder comme aux navires privés, le droit de libre passage inoffensif, encore faut-il que lors du transit dans la zone, ils ne fassent pas d’actes qui pourraient être considérés comme non inoffensifs. Dans ce dernier cas, l’Etat côtier pourra demander au navire concerné et à ses conserves, de quitter immédiatement sa mer territoriale.
  • Mais pour le sous-marin, il y a en outre des prescriptions particulières. Dès qu’il entre dans une mer territoriale étrangère, il a l’obligation de faire surface (article 30) et de s’identifier très clairement en arborant son pavillon. De plus, au titre du passage inoffensif, il ne doit pas s’immobiliser et doit effectuer son transit sans discontinuer.
  • La seule exception à cette obligation est dans les détroits internationaux mettant en communication des parties de mers libres (haute met er ZEE): bien que les eaux de la plupart de ces détroits soient incluses dans les mers territoriales des Etats riverains, le sous-marin peut y demeurer en plongée. C’est une dérogation que les grandes puissances maritimes ont obtenue lors des négociations de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer (1982). Il fallait que les sous-marins nucléaires lanceurs d’engins (SNLE), qui ne doivent pas faire surface durant leur mission, toute emprunte de furtivité, mais aussi les sous-marins d’attaque, puissent accomplir leur mission stratégique même lorsqu’ils passent un détroit. Evidemment, encore faut-il que les eaux du détroit soient assez profondes pour laisser un espace vertical suffisant, d’au moins 20 m., entre la coque des navires de surface et le kiosque du sous-marin.

Ce n’est pas la première fois que des sous-marins non identifiés sont repérés par un Etat dans sa mer territoriale. Il faut dire que les sous-marins d’attaque sont équipés pour les missions d’écoute et de renseignement : pour ce qui se passe sur terre autant qu’en mer. Pour ce faire, ils doivent parfois s’approcher assez près d’une côte, pouvant même demeurer postés, en plongée, pendant des jours, dans les approches du littoral, si le plateau continental le permet en n’étant pas trop relevé. Il est donc conçu pour l’illicite. Et parfois, il se fait prendre, si une avarie l’immobilise  en pleine infraction.

Ce fut le cas du sous-marin soviétique Wiskey 137 qui s’échoua le 27 octobre 1981 sur un haut fond des eaux de souveraineté suédoises, à moins de 5 km de la côte. La Suède protesta par une  note diplomatique auprès de Moscou. Les autorités soviétiques, cas rarissime, firent des excuses officielles.

Mais est-ce que le fait pour le sous-marin étranger de naviguer en immersion dans une mer territoriale étrangère est automatiquement constitutif d’une navigation en passage non inoffensif ? Je ne pense pas. C’est une infraction au droit de la mer, mais ce n’est pas nécessairement une atteinte au libre passage inoffensif. Cette dernière ne sera caractérisée qu’en cas de gêne à la navigation ou de menace directe contre l’Etat côtier.

La convention de Montego Bay, donne une liste précise des situations qu’il conviendra de considérer comme constitutives d’actes non-inoffensifs et le passage d’un sous-marin étranger en immersion dans une mer territoriale étrangère n’y figure pas. Il y a donc bien dissociation entre les deux types d’infraction. En revanche, par assimilation, on pourrait considérer comme non inoffensifs, parce qu’étant une véritable menace envers l’Etat côtier, le fait pour le sous-marin de se placer en position d’immersion statique dans les eaux territoriales de celui-ci, de même que le fait d’extraire de son habitacle, par le sas des tubes lance-torpilles, des membres de son équipage (les nageurs de combat sont entraînés à cela).

Une seconde question est de savoir, en temps de paix, à quels moyens peut recourir l’Etat côtier quand désire identifier ou à tout le moins faire partir un sous-marin étranger qu’il a repéré en immersion dans ses eaux de souveraineté ? Entre autres, le sonar et des tirs de semonce au moyen de grenades adaptées pour faire comprendre à l’intrus qu’il est repéré. Il y a aussi ces merveilleuses petites balises qu’une frégate de lutte anti sous-marine immergera à distance régulière au-dessus du plateau continental et qui signaleront la présence du sous-marin dès qu’il bougera. Il peut aussi être coulé, mais uniquement par erreur !

 Jean-Paul Pancracio

Ci-dessous : USS Georgia. Photo US Department of Defense Current Photos. 2009. PhotoPin

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Le différend relatif à la délimitation maritime dans l’Océan indien (Somalie c. Kenya)

Le 28 août 2014, la République fédérale de Somalie a introduit devant la Cour Internationale de Justice (CIJ) à La Haye, une instance contre la République du Kenya, pour un « différend relatif à la délimitation maritime dans l’Océan indien » (n° 2014/27).

Dans sa requête, la Somalie allègue, après l’échec de négociations bilatérales menées sur le sujet, un désaccord existant entre les deux Etats sur l’emplacement de la « frontière » maritime dans la zone de contact de leurs zones maritimes respectives.

La Somalie demande à la Cour « de déterminer, conformément au droit international, le tracé complet de la frontière maritime unique départageant l’ensemble des espaces maritimes relevant du Kenya et d’elle-même dans l’Océan indien, y compris le plateau continental au-delà de la limite des 200 [milles marins] ».

La Somalie explique notamment dans sa requête que la ligne départageant les deux mers territoriales « devrait correspondre à la ligne médiane prévue à l’article 15, puisqu’il n’existe aucune circonstance spéciale justifiant qu’elle s’en écarte » (la présence d’îles côtières par exemple). S’agissant des zones économiques exclusives et des plateaux continentaux, la Somalie propose que limite devrait être établie « conformément à la démarche en trois étapes systématiquement suivie par la Cour pour l’application des articles 74 et 83 » de la convention de Montego Bay sur le droit de la mer (ndlr : fixation du linéaire côtier pertinent au regard de la totalité de la zone contestée, tracé de la ligne d’équidistance, aménagement de cette dernière en fonction d’éventuelles circonstances pertinentes à prendre en compte et de la recherche d’une solution équitable tout en respectant un principe de juste proportionnalité entre les zones issues de ce tracé et les linéaires côtiers respectifs des deux Etats).

De son côté, lors des discussions antérieures qu’il a eues avec la Somalie sur ce différend, le Kenya proposait de tracer la limite de ces zones en partant de l’orientation de la frontière terrestre à son débouché sur la mer et en prolongeant celle-ci, sur l’espace maritime par une ligne droite s’étendant plein Est le long du parallèle de latitude passant par ce point terminal de la frontière terrestre, sur toute l’étendue de la mer territoriale, de la zone économique exclusive et du plateau continental.

Le problème est que, en utilisant le procédé avancé par la Somalie, on aboutit presque toujours à un tracé de délimitation maritime non équitable entre deux Etats dont les côtes sont dans le prolongement l’une de l’autre. Il est probable que la Cour ne s’en tiendra pas à une conception aussi simpliste. La solution équitable sera probablement sur une ligne intermédiaire entre les propositions des deux Etats, mais peut-être pas si éloignée du parallèle choisi en référence par le Kenya. D’autant que ce pays est handicapé par la présence de la relative concavité de son littoral, légèrement encastré dans celui de la Somalie au nord et de la Tanzanie au sud, aux linéaires côtiers bien plus étendus. Affaire à suivre, donc.

La zone litigieuse située entre les deux propositions, s’étend sur plus de 100 000 km2 et est supposée riche en pétrole et en gaz. Or la Somalie s’insurge contre le fait que le Kenya se soit autorisé à y délivrer des permis d’exploitation alors même que la limite maritime entre les mers territoriales, zones économiques exclusives et plateaux continentaux des deux Etats n’est pas fixée.

La Cour a fixé à la Somalie la date du 13 juillet 2015 pour la production de son mémoire (argumentaire complet de sa requête introductive d’instance), et la date du 20 mai 2016 au Kenya pour produire son contre-mémoire.

Jean-Paul Pancracio

CARTE de la zone litigieuse

S : Somalie; K : Kenya; T : Tanzanie; A : ligne proposée par la Somalie; B : ligne proposée par le Kenya; Equ : Equateur

 Carte Somalie-Kenya

Interpol et la lutte contre la pêche illégale

D’une manière générale les activités d’Interpol sont assez méconnues du grand public. Cette Organisation internationale de police criminelle (OIPC) a pour objet la coopération policière à l’échelle mondiale. Créée en 1923 et ayant son siège central en France, à Lyon, elle agit contre toutes les formes de criminalité qui ont une dimension transfrontière : soit parce que leurs auteurs opèrent dans le cadre de réseaux multinationaux, soit parce qu’ils mènent leurs actions dans une pluralité d’Etats ou dans des zones internationales comme la haute mer, soit parce que des personnes recherchées sont en fuite au-delà des frontières de leur propre pays. Cela va des crimes de sang, aux trafics illégaux de toutes natures, aux réseaux de migration clandestine, à la contrefaçon, à la piraterie maritime, au terrorisme, à la recherche de personnes disparues, à la cybercriminalité, etc.[1]

Mais on sait peut-être moins qu’Interpol intervient aussi, à ce titre, dans la lutte contre la pêche maritime illégale. Dans les trois affaires conjointes qui sont l’objet du présent article, l’Organisation, sollicitée par un Etat demandeur dit Country of offense, en l’occurrence la Nouvelle-Zélande, a lancé à l’attention de tous ses Etats membres (elle en a 190) une « note violette » (purple notice) [2] dont l’objet est de recueillir auprès d’eux toutes informations utiles sur des navires soupçonnés de se livrer à une activité de pêche prohibée, de même que sur leurs véritables propriétaires et les ports où ils déchargent le produit de leurs campagnes. Ces informations serviront à ensuite à la répression.

En l’occurrence, le 13 janvier 2015, la Nouvelle-Zélande a saisi Interpol de demandes de renseignements concernant trois navires surpris en pêche illicite de légines à l’aide de filets maillants, dans une zone de l’Océan austral (Antarctique) couverte par la convention de Cambera sur la conservation de la faune et de la flore marines de l’Antarctique[3], connue sous le sigle anglais CCAMLR (Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Ressources)[4] adoptée le 20 mai 1980. Elle est gérée par une Commission internationale de même nom et de même sigle que l’on prononce « Camelar », qui a son siège à Hobbart en Tasmanie (Australie). Le champ d’application de la convention et des mesures de conservations adoptée par la Commission s’étend à l’ensemble de la zone maritime antarctique couverte par le traité sur l’Antarctique de 1959 instaurant l’internationalisation du continent austral, soit toutes les eaux situées entre ses côtes et le 60e parallèle de latitude Sud, dénommées Océan austral.

Précisons que 50% de la superficie de la zone de compétence de la CCAMLR sont totalement fermés à la pêche. Pour la protection de l’environnement marin, l’ensemble de la zone maritime antarctique est divisée en 9 régions (nous reviendrons dans un article ultérieur sur les projets de création d’aires marines protégées en Antarctique, notamment en mer de Ross).

Les trois navires de 60 mètres sont actuellement identifiés sous les noms de Songhua, Yongding, Kunlun, mais en ont changé souvent, de même que de pavillon, pour mieux échapper à l’identification et à la répression. Déjà aperçus navigant de conserve en décembre 2014 par un avion australien de surveillance maritime, les trois navires ont été à nouveau repérés en infraction le 13 janvier 2015 par un navire de patrouille néo-zélandais.

Depuis 2008, le Songhua aurait changé huit fois de nom et six fois de pavillon ; le Yongding (pavillon de Guinée-Equatoriale) aurait quant à lui, depuis 2001, changé onze fois de nom et neuf fois de pavillon ; le Kunlun, également onze fois de nom et cinq fois de pavillon.

Dans de telles conditions, il est fort probable qu’ils appartiennent à des propriétaires opérant en réseaux criminels et se dissimulant derrière des sociétés écrans dont les sièges-boîte-aux-lettres pourraient être à Belize et au Panama.

Les trois notes violettes émises par Interpol sur ces trois navires (purple notices n° 247, 248, 249) indiquent notamment à l’appui de la demande de renseignement, en prenant pour  exemple celle concernant le Yongding :

« Le Gouvernement de Nouvelle-Zélande et le Secrétariat général d’Interpol recherchent de plus amples informations sur les activités du navire de pêche Yongding (3CAE). Des informations sont également recherchées concernant les individus et réseaux qui possèdent, opèrent et bénéficient des activités de pêche illégale de ce navire. »

« Le Yongding a changé plusieurs fois des nom, de registre national (pavillon) et d’autres caractéristiques d’identification pour éviter la détection de ses activités de pêche prohibée. En changeant ces caractéristiques de façon répétée, les propriétaires du Yongding démontrent leur volonté d’éviter les sanctions associées à une inscription sur la liste noire (blacklisting) » de la CCAMLR.

Jean-Paul Pancracio

[1] Interpol a un interlocuteur institutionnel dans chacun de ses Etats membres sous la forme d’un Bureau Central National (BCN) outre six bureaux régionaux à travers le monde. Le BCN est un service de police nationale chargé de l’ensemble des relations avec Interpol et de faire la liaison entre l’Organisation et les autorités de l’Etat. En France, le BCN est présidé es qualités par le Directeur central de la Police judiciaire.

[2] Interpol utilise six catégories de notes caractérisées chacune par une couleur. Rouge : personne faisant l’objet d’un mandat d’arrêt international ; Bleu : personne soupçonnée d’être liée à une affaire criminelle ; Verte : personne susceptible de commettre un crime ou délit ; Jaune : personnes disparues ; Noire : identification d’un corps ; Orange : alerte sur un danger imminent pour la sécurité publique  constitué par des personnes, des objets ou des processus. Violette : recherche d’informations sur les modes opératoires, les dispositifs et les modes de dissimulation utilisés par des criminels.

[3] 32 Etats sont parties à la convention.

[4] Elle est entrée en vigueur le 7 avril 1982.